“七湖三灣一站一園” 南海打造城市功能品質新空間

2019年7月31日，廣東省委深改委同意佛山市南海區建設“廣東省城鄉融合發展改革創新實驗區”，要求南海為粵港澳大灣區世界級城市群城鄉高質量融合發展探索新模式，為全省城鄉高質量融合發展提供新鮮經驗。

作為廣東省唯一的省級城鄉融合發展改革創新實驗區，三年來，南海圍繞“以空間大集聚推動城鄉大融合”的解題思路，聚焦解決城鄉土地利用碎片化及由此帶來的一系列制約高質量發展的難題，以農村土地制度改革為著力點，以全域土地綜合整治為突破口，打開新時代城鄉高質量融合發展密碼。

從“城不城、鄉不鄉”到城鄉高質量融合發展

曾獲國際空間大獎的千燈湖，以及環湖矗立的廣東金融高新區的現代建筑群，早已成為南海的城市地標之一。但當我們站在2公里外的文化地標魁星閣，舉目遠眺，會看到緊鄰千燈湖還有一大片低矮雜亂的舊村居和舊廠房。

錯亂混搭的空間形態被南海區總結為“城不城、鄉不鄉”：一方面，南海的“都市味”不濃，城市功能不夠強，城市形態還需要優化，對鄉村的輻射帶動作用也需要再加強;另一方面，南海的鄉村“田園味”也不濃，農村規劃建設水平還比較滯后，嶺南水鄉特色還沒有得到更好的展現。

在這種背景下，南海要如何實現國土、城鄉、產業、生活、生態五個空間再造，如何讓城市變得更有都市味、農村更有田園味?南海給出的答案是——

堅持以城帶鄉、城鄉互動，通過加強基礎設施建設，不斷提升城市功能品質，吸引更多人才、資本、企業等優質資源聚集，更好地反哺和帶動鄉村發展。

“全力提升城市功能品質，是南海推進廣東省城鄉融合發展改革創新實驗區建設的基本路徑。”南海區委書記顧耀輝認為，通過以城帶鄉，城鄉融合，讓城市的功能和品質得到較大提升，才能發揮對廣大鄉村的帶動作用。

為此，在提升城市功能品質方面，南海抓住佛山中心城區擴容機遇，高標準高水平推進“七湖三灣一站一園”重點區域建設，打造引領未來發展的城市新空間。

“七湖三灣一站一園”重點區域如何打造?南海推進千燈湖片區北延東拓，推動千燈湖、映月湖、文翰湖片區聯動發展，加快里湖片區開發建設，全力打造與一流城市相媲美的城市中軸;攜手廣州共同規劃建設廣佛灣，打造“產城景人文”和諧共融的示范區;高質量建設博愛湖片區、佛山西站樞紐新城、南國桃園片區，打造與先進制造業核心區相匹配的高品質城市環境;以儒林灣、仙湖、聽音湖片區為抓手，活化西部生態文旅資源，打造具有嶺南特色的生產、生活、生態“三生”融合典范。

可以說，“七湖三灣一站一園”成為南海高能級的產業平臺、宜居宜業宜游的城市空間、城鄉融合發展的重要節點。其中，儒林灣廣闊的發展前景吸引了一批新興產業項目落地，安健康護理生物基新材料、東麗普美復合材料、伽藍數字化全衛定制等產業項目選擇在這里投資扎根;聽音湖片區依托西樵山嶺南文化的根基、深厚的人文資源、良好的生態環境，聚集了一大批年輕人、白領，這里成為他們美好生活的不二選擇。

在交通謀劃上，南海立足于“廣佛融通，勢達四方”的目標，謀劃“東西南北中”五大片區交通建設，構建四網合一的軌道網絡，規劃“8國鐵+7城際+16地鐵+17有軌電車”，構建廣佛一體“環線+放射”路網體系，規劃“五縱七橫半環”高速路網，加密建設“六橫六縱”快速干線體系、循環暢通的普通路網，全方位提速廣佛全域同城，實現從“主動脈”到“毛細血管”的全面暢通和無縫對接。

從土地碎片化到空間相對集聚

“十多年前，我們還能拿出133公頃(2000多畝)的土地，搬來了一汽-大眾這棵大樹，現在我們想拿出幾百畝連片的土地都很困難。”在去年一次會議上，南海區的領導發出深切的感慨。

毫無疑問，GDP近3600億元、常年排在全國百強區第二名的南海是經濟大區，但另一面是全區土地開發強度已經超過50%。更嚴峻的是，有限的土地還被切割成斑駁的碎片：都市產業園旁邊穿插著菜地，成片的?；~塘中間藏了村級工業園，現狀建設用地單塊面積在5公頃(75畝)以下的占80%。

土地碎片化，導致城鄉空間格局不成型、產業不連片不成帶，使得南海城市面貌和產業提升難以突破瓶頸，高質量發展之路步履維艱。

近三年來，南海在全國首創建立集體土地整備中心，推動村集體將土地委托整備中心統籌開發，實現土地規?；?、集約化利用;在全國首創集體和國有建設用地“混合開發”模式，允許國有和集體土地連片置換，有效推動了土地連片開發;在全國首創“毛地”入市招商開發機制，對無土地證或租約未到期的集體建設用地，符合條件的允許上平臺公開招商;率先探索建立農地資源轉移補貼機制，出臺集約獎補政策，將零散耕地和農田向永久基本農田集中區轉移集聚;率先探索生態用地連片統籌系統修復之路，創新生態用地騰退動力機制、生態修復市場化推進機制。

最能體現南海特色是桂城愛車小鎮項目，該項目通過項目股份制，把鄰近各個村集體的碎片打包開發，成為全國首個“國有+集體、住宅+產業、出讓+出租，以產業開發為主、住宅開發為輔”的混合開發模式。

該項目地塊土地權屬和功能極其復雜：既有國有土地和村集體土地的混合，又有鄰近的4個村集體土地之間的土地混合;還有商住和工業功能的混合，而且各種地塊零碎交錯，是典型的土地碎片化利用樣本。

為了破解這種矛盾，實現連片開發的目的，該項目由政府牽頭統籌，通過一次類似股份制項目公司的操作，讓4個村集體把各自原有的集體土地組成一個大地塊，每個村都是這個大地塊的股東，股權比例就是各自原有土地面積占總體面積的比例，后續開發收益也按股權在各村之間分配。

完成了村層面的土地匯總后，政府再將土地和相鄰的國土土地進行聯合打包統一對外招拍掛。為了促成集體和國有層面的合作，政府采取向村集體讓利的辦法，地塊配套的基礎設施用地由國有土地承擔，而且項目建成之后的物業分配由村集體先選，保證村集體在合作中利益得到增值，而政府則犧牲短期利益換取了城市功能的更新、城市面貌的提升和長期稅收等長遠利益。

這種通過股權整合，將不同權屬、不同用途、不同位置的碎地打包連片開發的模式，成為南海國土空間綜合整治的一大利器。這樣的實踐還有很多，擁有近萬畝連片用地空間的九江臨港國際產業社區，通過推動村級工業園連片改造，實現了由金屬材料市場到千畝級產業平臺的“華麗轉身”。目前已引入東麗紡粘無紡布、東麗水處理膜、林氏木業智慧調度中心等項目。

南海通過不懈探索，構建起破解土地碎片化難題、推動土地連片改造的完整的政策體系，打破原來的空間和利益格局，城鄉空間集聚發展的態勢初步形成。

從城鄉治理差距明顯到數字化治理覆蓋城鄉

作為制造業大區，目前南海有管理人口近500萬，市場主體超50萬戶，在冊登記出租屋超20萬棟，“人口眾多、結構復雜、利益多元、問題凸顯”的特征，讓傳統分散、低效的治理方式難以為繼，出現了“小馬拉大車”的困境。

破解城鄉治理差距是南海必須面對的問題。近年來，南海通過完善區鎮村三級數據共享應用體系、深化“城市大腦”建設、打造“空天地”一體化AI服務平臺等，解決基層“事多人少”的問題，實現為基層減負增效。

在工業園區，無人機智能檢測違建加建，通知城管到場治理;河涌上空，無人機對水面漂浮物和暗藏排污口一一識別上報，水務部門快速追查清理;交通路口，無人機對違反交通規則的車輛和行人進行喊話提醒……如今，這一切已成為丹灶市民生活的日常。丹灶鎮是全國首個基于低空無人機遙感組網的城市綜合治理示范工程，也是中科云圖“空天地”一體化智能化治理試點鎮。

2021年，南海區與航天宏圖信息技術股份有限公司攜手探索構建“空天地”一體化治理體系。雙方的合作基于“城市大腦”，充分應用衛星遙感、無人機、物聯網、國際二維碼等新技術，聯動線下網格巡查，探索構建“天上看、空中拍、地上巡”全時空實時感知、全周期實時監測、全要素實時評估的“空天地”一體化治理體系。

這是南海以數據賦能推動城鄉治理格局重構的最生動的實踐。2021年2月，南海獲批創建廣東省數字政府城鄉融合發展示范區。圍繞“數字化治理”解題思路，南?？偨Y出城鄉融合一體化、公共服務均等化、產業升級數字化三方面的工作經驗。

此外，南海搭建了城鄉融合大數據治理平臺，科學應用5G、大數據、物聯網等先進數字技術手段，積極探索基層安全大數據監管創新治理模式。通過鋪設物聯感知設備，對各類安全隱患信息進行歸類匯總管理，建立安全事故分析、隱患排查處理、安全風險評估分析等監控系統，實現基層工作一體化、集約化、專業化管理，職能部門之間高效協同。

以桂城平東社區為例，社區通過安裝智能煙感、智能門禁、可燃氣感監測等共10類物聯傳感設備，廣泛應用在廠企、“三小”場所、出租屋、重點建筑物等場所，以消防、用電、環保、流動人口等7個核心應用場景構建智能巡查，通過接通區“城市大腦”視頻資源鏈路，引入AI算法，攝像頭抓取數據后，將問題智能推送到區智運平臺形成工單進行流轉處置，實現全天候數字化巡查。

“傳統模式下社區配備巡查工作人員約30人，要實現一次全覆蓋巡查至少要10天，還會出現巡查盲區、漏點等情況。在‘人機交互’模式下的城鄉融合大數據治理平臺，同樣數量的巡查對象實現全覆蓋只需要1天，巡查效能是原來的10倍。”平東社區有關負責人說。

從“村村點火、戶戶冒煙”到連片推進鄉村振興

南海區地處珠江三角洲腹地，地理位置優越，生態資源稟賦好，區域內河網交錯，水道縱橫，文化底蘊深厚。改革開放40多年來，南海社會經濟快速發展，曾創造了縣域經濟發展的“南海模式”，創造了躋身廣東“四小虎”的發展傳奇。

在經濟快速發展的過程中，南海也存在不少生態環境欠賬。改革開放后，南海“村村點火、戶戶冒煙”，形成了一大批村級工業園，迅速成為工業大縣。但由于缺乏統籌規劃，南海農村集體建設用地無序粗放利用，在推動經濟社會快速發展的同時，也帶來了村居人居環境欠佳、污染程度較高等問題，現已成為制約南海經濟高質量發展的關鍵因素。

為此，南海堅持推動城鄉同步發展，進一步活化農村土地連片開發利用，全力推動農業農村現代化，深入實施鄉村建設行動，推動農村人居環境全面提升。

根據《佛山市南海區建設廣東省城鄉融合發展改革創新實驗區實施方案》，南海力爭3年投入超10億元，重點打造西樵漁耕粵韻園區、九江現代農業產業園、丹灶有為水道、獅山都市智慧農業示范園、里水萬頃園藝世界5個萬畝農業示范片區，逐步構建農業空間連片集聚機制。

南粵名山西樵山下的基塘農業保護區內，魚塘規整連片、星棋羅布，登高俯眺，猶如鏡面般清澈明凈。西樵鎮漁耕粵韻文化旅游園負責人介紹，如今西樵不僅有核心區?；~塘，還輻射帶動周邊的基塘農業發展。

類似這樣“讓人記住鄉愁”的地方還有不少。通過連片開發，南海區里水鎮作為“百里芳華”鄉村振興示范帶的起點，打造“夢里水鄉”風情游示范片和“嶺南農業大觀園”示范片，如今也迎來發展的新圖景。

目前，里水南部以里水河為核心，將沿線各具特色的美麗鄉村串珠成鏈，整合7個村(居)鄉村資源，打造具有生態示范、文化創意、水鄉風情的最美“夢里水鄉”風景線。里水北部則以金溪河為紐帶，選取賢僚、魯崗等5個村居，建設嶺南農業大觀園。通過南北部連片建設，基本形成“南有夢里水鄉風情游，北有嶺南農業大觀園”的旅游觀光格局。

在城鄉融合發展過程中，南海還對那些“并不具有旅游開發價值”的村落進行拉網式改造。

在南海的鄉村振興范本中，桂城夏南一社區是映月湖片區三大整村改造項目之一，環境與經濟發展空間很大。夏南一社區黨總支書記郭銘熾介紹，過去很長一段時間，社區與周邊環境發展不匹配，居住環境較差、道路狹窄、停車位少，且配套相對匱乏，存在一定的消防安全隱患。

自2019年起，作為南海第一批鄉村振興特色精品示范村，夏南一社區進行“1+N”系列項目建設，包括2個“口袋”公園、1.2公里濱河景觀帶建設、中心公園改造提升等項目。

隨著城鄉融合工作推進，整治后的夏南一社區依托豐富的水系資源和地理環境優勢，逐步建成具有嶺南水鄉風貌的“一河三岸”景觀帶，建成龍舟文化公園、龍船會主題展館。

從資本下鄉耕耘田野發展現代農業，到當下資本進村置業創業推進現代鄉村建設，南海城鄉融合“看得見”“感受得到”的大膽嘗試，愈發讓南海煥發活力。

從單領域改革到省實驗區系統集成

南海是改革的“闖將”。從1979年全國農業機械化試點縣開始，43年來，南海承擔過多項城鄉發展領域尤其是農村領域的改革試點工作——

1992年，南海率先在全國啟動農村集體土地股權制改革;

進入21世紀，南海成為全省“三舊”改造的先行者。到2014年，南海相繼成為全省新一輪深化“三舊”改造綜合試點和全國“多規合一”改革28個試點地區之一;

2015年，南海成為國務院公布的33個農村集體土地制度改革試點區之一，主要包括集體經營性建設用地入市、征地制度、宅基地制度改革，即“三塊地”改革。此外，南海還承擔了建設用地使用權二級市場、“多規合一”改革等多項試點工作。

事實上，這些單領域改革為南海創建廣東省城鄉融合發展改革創新實驗區打下了堅實的基礎。

對于南海來說，雖然通過持續多年的改革，構建了較為完備的政策體系，城鄉融合發展已經取得明顯成效，但困難和問題依然突出。

區委改革辦有關負責人談到，南海還面臨著發展空間有待拓展、建設用地增量空間接近極限、村級工業園布局散亂、利用效益十分低下、城鄉環境亟待提升、產業發展后勁不足、傳統產業面臨較大轉型升級壓力、新興產業尚處于起步培育階段等問題。

為此，南海以實驗區建設為契機，集成化地推進各項改革工作。“南海把農村土地制度改革擺在全面深化改革的突出位置，抓住這個‘牛鼻子’，撬動了各方面的改革。”區委改革辦有關負責人說。

今年初，南海召開推進全面深化改革加快廣東省城鄉融合發展改革創新實驗區建設會議，對全面深化改革工作進行動員部署。未來三年，南海將聚焦九個方面27項改革任務，推進實驗區建設。

從路徑上來看，南海在城鄉規劃方面以構建“一軸一核兩帶”發展格局為引領，大力優化東中西板塊城市功能布局，打造“七湖三灣一站一園”，全面提升城市發展能級。

在空間格局方面，集中力量推進連片村級工業園改造和連片鄉村振興，積極打造城鄉融合發展示范片區。

在產業結構方面，加速產業轉型升級，加快構建“兩高四新”現代產業體系，引進和培育一大批關聯產業項目及重大科創平臺，積極為傳統產業轉型升級賦能。

在基層治理方面，積極探索基層社會治理現代化新機制，構建城鄉基礎設施一體化建管機制，完善城鄉基本公共服務資源均衡配置機制等，健全城鄉一體、全民覆蓋、普惠共享的基層治理服務體系，提升城鄉社會治理體系和治理能力現代化水平。

實踐仍在推進，探索仍在途中。相信在一系列目標框架的指引下，南海繼續穩步推進實驗區的建設，隨著農村、工業、農業、生態各類空間不斷升級改造，南海城鄉高質量融合發展格局初步形成。

數說 城鄉融合

2019年7月廣東省委深改委同意南海建設廣東省城鄉融合發展改革創新實驗區

2020年9月19日廣東省委深改委正式印發廣東省城鄉融合發展改革創新實驗區建設實施方案

2021年8月廣東省委書記李希批示強調，南海要進一步深化農村土地制度改革，著力破除體制機制障礙，持續用力、久久為功，為全省城鄉高質量融合發展創造更多新鮮經驗

截至目前累計拆除村級工業園4313.33公頃(6.47萬畝)，綜合整治8466.67公頃(12.7萬畝)，完成建設用地復墾復綠75.5公頃(1132.5畝)，近三年復墾復綠超400公頃(6000畝)

20 規劃建設20個千畝連片產業社區，重點引進戰略性支柱產業和戰略性新興產業

337.1 已建設產業保障房91.4萬平方米，整備連片產業用地337.1公頃(5056.5畝)

5 建設5個萬畝連片農業示范園區，加快提升農業規?；?、現代化水平，成功入選2022年國家現代農業產業園創建名單

21 建成國家級、省級示范鎮村21個(其中國家級示范鎮1個，省級示范鎮4個，省級示范村16個)，點上出彩、面上成景的嶺南農村新貌全面呈現

8 實施8個萬畝和5個千畝公園建設行動、河心島生態修復工程和城市公園計劃，城鄉宜居水平進一步提升

關鍵詞： 城市品質 文明城市 老舊小區 交通秩序